Auto 1174/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo y Ordinaria Civil
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Finalidad
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Competencia para conocer de ella
Las acciones de cumplimiento reguladas en la Ley 393 de 1997 son de competencia de la jurisdicción contencioso administrativo. Según el artículo 3 de la mencionada ley, el artículo 146 el CPACA y la exclusión normativa dispuesta en la Ley 388 de 1997, los jueces civiles únicamente conocen esas acciones en los asuntos relacionados con los usos del suelo regulados en los planes de ordenamiento territorial.
Referencia: Expediente CJU-544
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali y el Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 28 de mayo de 2019, la señora Narda Lizth Gutiérrez presentó una acción de cumplimiento en contra del ciudadano Álvaro Quintero Castaño, en su calidad de representante legal de la Fundación Valle del Lili[1]. La demandante aseguró que la fundación incumplió el artículo 7 del Decreto 3102 de 1997. Este dispone que todos los usuarios del sector institucional están obligados a reemplazar antes del 1 de junio de 1999 los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua por unos de bajo consumo. La ciudadana solicitó que se le ordenara a la demandada sustituir los sistemas e implementos dentro del plazo estipulado en la Ley 393 de 1997 (artículo 21 literal 5)[2].
2. La demandante solicitó que se compulsaran copias a las autoridades de control pertinentes para que realizaran las investigaciones penales o disciplinarias a las que hubiere lugar.
3. El proceso le correspondió por reparto al Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali. Mediante providencia del 30 de mayo de 2019, dicho juzgado consideró que la actora pretendía la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano (literal A del artículo 4 de la Ley 472 de 1998). Por este motivo, en su criterio, la acción de cumplimiento era improcedente[3].
4. El mencionado juzgado determinó que carecía tanto de jurisdicción como de competencia porque la Fundación Valle de Lili era una persona jurídica de derecho privado que no ejercía funciones públicas. Advirtió que el artículo 20.7 del Código General del Proceso (en adelante CGP) dispone que a los jueces civiles del circuito les corresponde conocer las acciones populares incoadas contra los particulares. Por lo tanto, ordenó remitir la demanda para reparto entre los despachos judiciales de esa jurisdicción[4].
5. Mediante auto del 15 de julio de 2019, el Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali determinó que de conformidad con la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, las pretensiones y los anexos de la demanda demostraban que la accionante realmente radicó una acción de cumplimiento[5]. Ese despacho consideró que el juzgado administrativo no se podía separar de las pretensiones y los hechos del escrito petitorio. Además, indicó que modificar el alcance de la acción inicialmente presentada por la ciudadana conducía a la desfiguración del mecanismo judicial elegido por la señora Gutiérrez.
6. De conformidad con el inciso 1 del artículo 139 del CGP, el mencionado despacho se abstuvo de avocar el conocimiento de la acción. En su lugar, propuso el conflicto negativo de competencia y le remitió las actuaciones a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6].
7. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le remitió el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015 que adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[7].
8. El expediente le fue repartido al magistrado sustanciador en la sesión de la Sala Plena del 25 de mayo y remitido al despacho el 1 de junio siguiente[8].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
10. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10].
11. De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[11], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que se pueda verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[14].
12. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos. La Sala encuentra cumplido el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre una autoridad que integra la jurisdicción ordinaria (Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali).
13. Además, la Corte estima satisfecho el presupuesto objetivo. La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en una acción de cumplimiento presentada por la señora Narda Lizth Gutiérrez en contra del ciudadano Álvaro Quintero Castaño, en su calidad de representante legal de la Fundación Valle del Lili.
14. En tercer lugar, esta Corporación considera acreditado el presupuesto normativo. Las dos autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal en los que soportaban cada una de sus posiciones dirigidas a negar la competencia para decidir la acción de cumplimiento.
15. Por una parte, el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali entendió que no se trataba de una acción de cumplimiento sino de una acción popular. Con base en el literal A del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y al artículo 20.7 del CGP, esa autoridad judicial indicó que la competencia para resolver ese tipo de acciones (populares contra particulares) les corresponde a los jueces civiles del circuito.
16. Por su parte, el Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali determinó que se trataba de una acción de cumplimiento. De manera que, según la Ley 393 de 1997, la competencia le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
17. Estos fundamentos permiten concluir que se configuró un conflicto negativo entre el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali y el Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las acciones de cumplimiento
18. La Corte Constitucional ha indicado que el fundamento constitucional de la acción de cumplimiento está en el artículo 87 de la Constitución. Su desarrollo legal se encuentra en la Ley 393 de 1997[15]. Dicha ley regula las acciones de cumplimiento cuando se persigue el cumplimiento efectivo de las normas aplicables con fuerza material de ley o los actos administrativos. El artículo 3 de la mencionada ley le atribuye la competencia para conocer las acciones de cumplimiento: en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo[16].
19. No obstante, cuando se trata de asuntos relacionados con el ordenamiento territorial o cuando se pretende el cumplimiento de un deber surgido de una ley o un acto administrativo relacionado con los usos del suelo regulados en los planes de ordenamiento territorial, la Ley 388 de 1997 dispuso que los jueces civiles del circuito son quienes deben conocer estas acciones[17].
20. Por su parte, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con base en la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), consideró que el artículo 146 del CPACA estableció una nueva regla de competencia jurisdiccional para conocer las acciones de cumplimiento. Según esta: toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos[18]. Por lo tanto, la Sala Jurisdiccional aseguró que no operaba la distinción de las acciones de cumplimiento en materia de uso del suelo y los planes de ordenamiento territorial establecidas en la Ley 388 de 1997[19].
21. En el Auto 951 de 2021, la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicciones derivado de una acción de cumplimiento en contra de la Alcaldía Municipal de Girardot. El objeto de esa acción era que se adoptara el cumplimiento del Acuerdo 024 de 2011 y se expidiera el certificado de uso del suelo que permitiera la actividad de un establecimiento de comercio. En el mencionado Auto, la Corte se apartó de la postura adoptada por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En contraste, el pleno de la Corte concluyó que: i) de conformidad con la Ley 153 de 1887, si bien la ley posterior prevalece la anterior, la ley especial prevalece en su aplicación sobre la general; ii) no existe una derogatoria tácita de la Ley 388 de 1997 por la Ley 393 de 1997; iii) la Ley 388 de 1997 regula de forma especial y precisa la acción de cumplimiento sobre un asunto específico. De manera que se debe dar prelación a esta cuando se trata del cumplimiento de las leyes o los actos administrativos en materia de uso del suelo y los planes de ordenamiento territorial.
22. En esa oportunidad la Sala consideró que las acciones de cumplimiento en las que se pretenda el cumplimiento de leyes o actos administrativos en materia de uso del suelo o planes de ordenamiento territorial, deben ser conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.
23. En consecuencia, el mencionado auto constituye un pronunciamiento relevante en la materia. Ahora bien, de la normatividad previamente analizada, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente para conocer las acciones de cumplimiento. Lo anterior de conformidad con el artículo 3 de la Ley 393 de 1997 y el artículo 146 del CPACA.
24. Asimismo, la Sala advierte que la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió una acción de cumplimiento promovida con un objetivo similar al que ahora ocupa a la Corte en sede de definición de competencias. El objetivo de la acción resuelta por el Consejo de Estado era obtener el cumplimiento del artículo 7 del Decreto 3102 de 1997. En dicha decisión, la Sección Quinta dispuso que el precepto que se pedía hacer cumplir estaba contenido en una norma con fuerza de ley. Además, aseguró que el demandante no contaba con otro mecanismo de defensa judicial para lograr el cumplimiento de la obligación de que todos los usuarios pertenecientes al sector institucional sustituyeran antes del 1 de junio de 1999 los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua por unos de bajo consumo[20]. Eso significa que el Consejo de Estado ha asumido el conocimiento de las acciones que persiguen el cumplimiento del artículo 7 del Decreto 3102 de 1997, como la que analiza ahora la Sala Plena de la Corte Constitucional en este caso concreto.
La distinción entre el servicio público y las funciones públicas: su incidencia en la procedencia de la acción de cumplimiento
25. El Consejo de Estado ha dispuesto que la acción de cumplimiento contra los particulares -regulada por la Ley 393 de 1997- solo procede si estos ejercen funciones públicas[21]. El máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo indicó que el servicio público es toda actividad organizada que tiende a satisfacer las necesidades de interés general en forma regular y continua. Este puede ser prestado por el Estado o por los particulares. Por el contrario, la función pública es aquella que está a cargo del Estado, aunque se puede delegar en los particulares, y generalmente se refiere a las funciones legislativas, judiciales y administrativas.
26. En Sentencia de 5 de agosto de 1999, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló la diferencia entre la función pública y el servicio público. Al respecto dijo:
El manejo que generalmente se hace de la función pública se ha reducido exclusivamente al ámbito del derecho administrativo, para significar la relación que une al servidor público con la administración, y en tal sentido entonces se entiende, con carácter totalmente restringido como, el conjunto de regímenes de administración laboral aplicables a las personas que prestan sus servicios al Estado, cuando es lo cierto que, el concepto de función pública tiene una connotación mucho mayor. En efecto, función pública es toda actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines y, excepcionalmente, por expresa delegación legal o por concesión, por parte de los particulares; pero, es de señalar que la función pública significa una actividad de Estado que no puede jamás concebirse como análoga a la de un particular, aun cuando se tratara de una empresa; por manera que no resulta acertado deducir que toda prestación de un servicio público comporta el ejercicio de función pública, aunque, en ocasiones, bien puede existir coincidencia entre el ejercicio de ésta y la prestación de aquél[22].
27. En consecuencia, le compete al juez de conocimiento determinar si el particular -al que se le solicita el cumplimiento de una norma con fuerza de ley o un acto administrativo- cumple funciones públicas. Se trata de un elemento esencial para determinar la procedencia de la acción de cumplimiento.
Caso concreto
28. La Sala Plena constata que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali).
29. Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la acción de cumplimiento promovida por la señora Narda Lizth Gutiérrez en contra del ciudadano Álvaro Quintero Castaño, en su calidad de representante legal de la Fundación Valle del Lili. Lo anterior en atención a que, como ya se indicó, las acciones de cumplimiento reguladas en la Ley 393 de 1997 son de competencia de la jurisdicción contencioso administrativo. Según el artículo 3 de la mencionada ley, el artículo 146 el CPACA y la exclusión normativa dispuesta en la Ley 388 de 1997, los jueces civiles únicamente conocen esas acciones en los asuntos relacionados con los usos del suelo regulados en los planes de ordenamiento territorial.
30. En el presente caso, la demandante presentó una acción de cumplimiento al amparo de la Ley 393 de 1997. La accionante dirigió su demanda ante los jueces administrativos de la ciudad de Cali y aseguró que la fundación incumplió el artículo 7 del Decreto 3102 de 1997. Esta última, como indicó el Consejo de Estado, se trata de una norma con fuerza de ley.
31. En efecto, el conocimiento de la presente acción de cumplimiento le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior de conformidad con el artículo 3 de la Ley 393 de 1997 y el artículo 146 del CPACA.
32. La Sala plena aclara que la competencia de la Corte se circunscribe a dirimir el conflicto de jurisdicción plateado. Por el contrario, el análisis de la procedencia de la presente acción de cumplimiento le corresponde al juez de conocimiento, en este caso, el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali.
33. En consecuencia, la Corte Constitucional ordenará remitir el expediente al Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali.
34. Regla de decisión: En virtud de los artículos 87 de la Constitución Política, 3 de la Ley 393 de 1997 y 146 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las acciones de cumplimiento.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali y el Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la acción de cumplimiento presentada por la señora Narda Lizth Gutiérrez en contra del ciudadano Álvaro Quintero Castaño, en su calidad de representante legal de la Fundación Valle del Lili.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-544 al Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
No firma
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 11001010200020190184800 C3.pdf, folio 2.
[2] Dicha ley contempla un termino de 10 días.
[3] Expediente digital. Archivo 11001010200020190184800 C3.pdf, folio 38.
[4] Expediente digital. Archivo 11001010200020190184800 C3.pdf, folio 40.
[5] Expediente digital. Archivo 11001010200020190184800 C3.pdf, folio 46.
[6] Expediente digital. Archivo 11001010200020190184800 C3.pdf, folio 48.
[7] Expediente digital. Archivo 11001010200020190184800 C1.pdf, folio 6.
[8] El expediente fue cargado a la plataforma SIICOR https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/ExpedienteElectronico.php
[9] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[11] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Auto 951 de 2021.
[16] Ley 393 de 1997 (artículo 3).
[17] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones
[18] CPACA (artículo 146).
[19] Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 7 de marzo de 2018. Radicado N° 110010102000201702299 00; Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 30 de octubre de 2019. Radicado N° 110010102000201901225 00; Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 20 de febrero de 2020. Radicado N° 110010102000201900833 00.
[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 7 de marzo de 2019. Radicación número: 25000-23-41-000-2018-01134-01
[21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 16 de agosto de 2012. Radicación número: 54001-23-31-000-2012-00106-01(ACU).
[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 5 de agosto de 1.999, expediente ACU‐798.